4月17日早读
从随身码对当事人正反两方面的影响来看，随身码具有自动化行政的属性，是一项对当事人权利产生实质影响的技术。
控制政府权力、划定权力界限理应成为政府数据开放制度构建的重点，缺乏约束的裁量权会违背立法初衷及开放数据的行政目的，探讨如何从法律层面科学设定政府开放数据的深度和广度，成为推进政府数据开放的必然课题。实践中，社会的数据需求主要集中在同社会民生或企业发展密切相关领域数据，包括交通、医疗、气象、金融、科技等行业数据资源。
三是高敏感级别数据，此类数据一旦公开可能严重危害他人人身和财产安全，导致个人名誉和精神健康受损，包括生物识别、账户密码等数据。[44] 参见杨建顺：行政裁量的运作及其监督，《法学研究》2004年第1期，第10页。[41]而试图通过规则细化来达到限制裁量权的目的，必然要面对过与不过的两难问题。申请开放中程序性权利和义务完善实现了对裁量权的基本控制，避免行政权力在数据开放申请的准许与否中被滥用，使其得以在正当性的轨道上运行，同时保证政府在满足了所有的法律前提及要求之后仍有选择法律后果的自由度。[14] Edward S. Dove,Reflections on the Concept of Open Data, A Journal of Law, Technology Society, Vol.12, No.2 (2015), p.157. [15] 参见莫于川、郭庆珠：论现代服务行政与服务行政法——以我国服务行政法律体系建构为重点，《法学杂志》2007年第2期，第64页。
事实上，对政府数据实施差异化开放措施的同时也是对政府裁量权的差异化控制。在政府控制数据开放的权力同公民获取政府数据的自由之间的力量不相称的前提下，政府数据开放不可能达到最佳水平。公共数据作为社会生产的关键资源要素和价值载体的特性，使得公共数据资源一旦进入开放的环境之中，其价值实现和关联权益的规范性影响，在现有的以技术治理为主要内容的公共数据治理架构下将无法有效调控。
即便公共数据开放活动的各方主体由于自身掌握和处理信息的能力有限，而造成公共数据开放行为的信用基础不完善，规范体系的原则、规则体系以及个案判决也组成了一个对行为及其后果可以信赖的调整框架。(14)参见[美]劳伦斯·莱斯格：《代码2.0：网络空间中的法律》，李旭、沈伟伟译，清华大学出版社2009年版，第134—137页。为公共数据的质量及其规范性提供的技术保障，很难通过直接套用通用技术得到实现。这个因技术性背景发生演变，进而将原有社会关系进行重构的过程，在一定程度上也可以视为是社会环境演变引发的原有社会关系的脱嵌效应。
(12)参见崔宏轶、冼骏：《政务数据管理中的数据可用性》，载《中国行政管理》2019年第8期，第55页。(15)参见郭斌、蔡静雯：《基于价值链的政府数据治理：模型构建与实现路径》，载《电子政务》2020年第2期，第77—78页。
(35)参见刘艳红：《网络爬虫行为的刑事规制研究：以侵犯公民个人信息犯罪为视角》，载《政治与法律》2019年第11期，第16—29页。公共数据质量上的要求，就转变为类似于情报科学或者信息管理领域中对公共信息生命周期管理的科学性要求。在规范性的视野中，公共数据的开放过程形成相对稳定的权益均衡状态，也即是公共数据开放活动中形成稳定行为模式的过程，是行为主体对整体公共数据开放活动的秩序性追求。但是，数据流通机制的不健全，极大地制约了以大数据为基础的智能化应用成效。
因此，除了公共数据的标准化、规范化等技术层面的基础性技术保障外，公共数据开放的可用性，与利用公共数据开放资源的各个智能化系统所处领域的业务目标紧密相关。虽然公共数据在政务智能化应用中能够通过技术、管理手段建立相应的数据合规和数据安全机制来控制自身的风险。相关内容可参见闫树、吕艾临：《隐私计算发展综述》，载《信息通信技术与政策》2021年第6期，第1—11页。利用区块链的技术特点，对公共数据本身的信用状态及开放数据流动的运行过程进行赋码并上链，将其流通状态和演变过程置于较为开放的公共数据通信网络环境下，实现网络中分布信息的可信留痕和固定。
尽管原始数据的预处理技术已经有了很多年的发展，基础技术积累和特定数据处理问题的解决方案都已经较为成熟。因此，不论是数据权利/权益规则、数据交易规则、数据安全规则等有关数据的规范体系，首先关注的是数据活动及数据活动中社会不同利益主体之间互动所形成的社会关系。
由于公共数据产生于行政机关或公共服务机构的具体业务活动之中，既有公民个人直接参与的环节，也包括各个具体行政部门履行行政职责的过程，而涉及公共数据开放利用的智能化系统处理的各项分析、预测、决策等与业务深度融合的处理，必然会同时关涉到公民个人与社会整体两类不同层级的权益架构。在公共数据内部数据治理目标的视野中，不论是行政机关的履职需要还是公共机构提供公共服务供给，对公共数据资源的利用均源于行政法律规范的强制性或授权性规则。
(46)随着新基建理念的提出，大数据时代的关键信息基础设施范围得到了拓展。虽然数据权利的界定能够在一定程度上实现权利界定的清晰化，降低相应数据流转时的确权成本，为数据便捷流通提供制度基础，但这更多是建立在静态的制度观察的基础上。这就首先要求，公共数据的开放自身能够为开放秩序提供可以信赖的基础。由政府信息透明转变为公共数据开放，不仅体现了数字政府实践所带来的社会治理理念革新，更表现为对公共数据资源价值挖掘与利用的秩序性追求。其三是在公共数据开放环节，作为公共数据资源持有者的政务部门或公共机构与开放利用公共数据资源的第三方主体之间的相互信任。可以补充的一点是，在当前以公共数据行政管理部门为主导的公共数据开放制度背景下，公共行政部门作为公共数据资源的主要管理者和内部信用基础的治理方，主要承担公共数据活动的管理监督职责。
(39)在这个意义上，物理世界中的数据，是作为抽象物而得到规范上认知的。与不断推进的立法实践相比，我国各地现阶段的公共数据开放，相对于较为理想的规模化公共数据开放利用，还存在不小差距。
如《上海市数据条例》拟采用的特许授权运营模式，(50)或近一段时间备受关注的公共数据信托模式，由中介机构具体执行公共数据的社会化开放服务，并由其承担相应的信用责任，从而实现公共数据开放的可信治理。这里就需要对利用开放公共数据的智能化算法加以治理，在算法自身的设计架构中补充相关的规范要素。
(14)因此，公共数据开放可用性的完整保障机制，即是对公共数据资源上不同社会关系调整的规范性制度变革。比较有代表性的有《深圳经济特区数据条例》《北京市公共数据管理办法》《天津市公共数据资源开放管理暂行办法》《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》《上海市数据条例》《江苏省公共数据管理办法(公开征求意见稿)》，其中《深圳经济特区数据条例》是备受各方关注的统一性数据治理规范。
④目前对这两个法律框架文件的研究还处于介绍阶段，有待学界对相关规则进行深入和持续的关注。公共数据资源的开放利用与公共数据的数据安全要求及多方权益之间的紧张关系，是当前公共数据开放中必须面对的最突出矛盾，也当然应成为公共数据开放治理中的关键环节。(17)参见丁晓东：《论个人信息法律保护的思想渊源与基本原理：基于公平信息实践的分析》，载《现代法学》2019年第3期，第97页。对公共数据加以使用的具体行为的便利性，对特定公共数据开放利用可能关联的公共数据上他人合法权益的风险的调整，才是公共数据开放治理需要关注的问题。
⑩参见丁晓东：《论企业数据权益的法律保护——基于数据法律性质的分析》，载《法律科学(西北政法大学学报)》2020年第2期，第90—99页。同时，借助于关键信息基础设施、代码规制方案和算法治理方法三种辅助治理工具的应用，赋予公共数据可信治理框架落实为可信治理行动的能力。
从公共数据开放的风险规制角度来说，其对数据使用方特别是社会化使用方，负有相应的审查管理和合规监管的职责。从抽象层面看，与技术介入的过程同步，公共数据上相关联的社会关系，也会适应数据资产要素的特性进行重组，形成个人、公共机构、社会整体三者间新的社会关系。
大数据驱动的人工智能技术在更加多样的业务场景中的深度应用，离不开高质量数据资源的支撑。(25)当负载着公私多元信息价值的公共数据进入开放环境时，公共数据就作为生产要素进入社会生产/再生产领域，获得公共数据上数据价值再生产的能力。
就当前数据驱动的人工智能技术机理而言，智能化的实现，实际上是将原本依赖人类智力实现的信息提取、分析验证乃至判断决策，转换为数字化符号以纳入信息空间，并加以自动化处理的过程。在相对复杂的规范关系网络背景下，很难从整体上控制公共数据开放面临的潜在法律风险。公权力如何介入监管，以保证中介性数据受托方履行数据信义义务等，(45)都还是未解的难题代码即法律，在互联网条件下的公共数据开放实践，很难脱离代码化的环境来讨论治理问题。
再如浙江省温州市的个人数据资产云凭证实践，也是借助温州市公共数据区块链平台来落地实施的。通过基于设计隐私的算法治理，(51)即通过将相关隐私规则代码化，使隐私权保护及个人信息权益保障的规则嵌入到人工智能算法的设计框架之中，在公共数据开放利用中属于技术底层的维度上，辅助实现公共数据开放的可信治理。
许可：《数据权利：范式统合与规范分殊》，载《政法论坛》2021年第4期，第86—96页。第45条规定：被授权运营主体应当在授权范围内，依托统一规划的公共数据运营平台提供的安全可信环境，实施数据开发利用，并提供数据产品和服务。
(22)现实中的规范失灵，并不局限于单一形态，(23)其具体表现同实践场景紧密相关。一种是官僚化的行政压力消解方式，即通过形式化的程序规则，将具体职责的履行行为，转换为各种资质、证明、说明、汇报文件的留存和审查，以文牍代替行动。